2018年6月14號，昆明市官渡區財政局關于官渡區行政事業單位內部控制一體化建設項目單一來源采購成交公告顯示，該成交價為1486.8萬元，相比起國內近年動輒幾十萬上百萬的內控項目，可謂又創新高，在如此高價的標額背后，昆明市對內控的一體化，都有些什么目標和政策，以及，對內控項目的未來，又有哪些啟示呢？
一、 “一體化”模式是昆明市對行政事業單位內控建設的一次創新
昆明市財政局在總結2014年實施內部控制規范建設工作后發現：推動個別行政事業單位內部控制的“單位治理”，難以形成規模并發揮整體效應;財政部門內部控制若僅立足于“財政治理”，其管理效能受主體邊界限制無法延伸到公共資金使用部門。
為此，昆明市財政局在2015年提出了全市推進行政事業單位內部控制規范建設的目標任務和整體構架、推進線路，并制定了《昆明市行政事業單位內部控制規范實施工作方案》，由此開啟了采用“一體化”模式創新行政事業單位內部控制規范建設。
二、明確思路，明確內控建設“四大目標”
昆明市財政局在與我國權威專業研究機構共同探討后，按照《行政事業單位內部控制規范(試行)》的要求明確了內控建設的指導思想：通過“宣傳動員、重點建設、全面實施、檢查督導、鞏固提高”的方式，以財政資金分配與使用為主線，以財政資金支出績效評價為核心，以科學的基礎評估為導向，以流程梳理與機制建設為重點，以財政部門內部控制建設為紐帶，以現代信息技術為手段，將制衡機制嵌入到內部管理制度之中，實現對行政事業單位經濟活動風險的防范和管控。
圍繞這一指導思想，昆明市提出了內控建設的四大目標：
一是夯實財稅改革基礎。推動財稅改革的推手主要是各級政府，落腳點是各級行政事業單位。通過建立內控規范，切實提高全市公共財政在政府公共事務管理中的實際效應，推動現代財政制度構建，為全面深化財稅改革提供根本條件。
二是增強資金使用效益。2014年以來，昆明市財政收入呈低速增長常態化趨勢已經明朗，全市財政面臨較大收支矛盾和壓力。通過推行內控規范，對不適應現代財政管理的體制機制進行改革，以提高單位內部管理水平，增強財政資金使用效益，有效控制和降低行政成本。
三是完善腐敗防治機制。權力與責任的制衡是內控制度人核心。通過實施內控規范，建立完善的內部控制制度，切實減少自由裁量權的空間和余地，用制度限制權力的濫用，預防腐敗。
四是提高政府治理能力。通過全面推行內控規范，構建昆明市政府內部控制規范體系，為編制政府綜合財務報告、科學制定經濟運行政策、提高市縣鄉三級政府理財水平以及提升政府治理能力奠定基礎。
三、創新模式，“一體化”推進
2015年5月31日，中國會計學會內部控制專業委員會、中國內部控制研究中心在昆明召開了行政事業單位內控實施專題研討會，與會專家、學者和國內部分已在內控建設方面取得成效的單位領導，充分肯定了昆明市財政局關于政府主導下的內控規范“一體化”建設方案及全市推廣實施機制。所謂“一體化”，就是將財政管理內部控制與行政事業單位內部控制進行整合，以提升政府公共資金使用效益為共同目標，引導各行政事業單位經濟活動乃至業務活動規范、有序、高效運轉，使公共財政在政府公共事務管理中發揮實際效能，形成“以預算為主線，以財政資金流程控制為核心”的內部控制規范整體框架，建立財政管理大數據的基礎環境，提高財政治理、政府治理乃至國家治理能力，切實加強黨風廉政建設和腐敗治理。以問題為導向，通過部門聯動、政府推動等共同治理是昆明內控建設“一體化”推進的主要特點。
實現“一體化”的方式是橫向聯動與縱向聯動相結合，實行整體推進。橫向聯動是指市財政局帶頭、市級其他單位跟進，以保證財政資金“出口”與預算單位資金“進口”管理相銜接，形成財政資金與預算單位資金使用共同推進的格局；縱向聯動是指市級與區縣同步實施。其內涵是以行政事業單位內部控制體系為支撐，以單位端量化評價指標為引導，通過單位基礎評價指標提升單位內部管理水平，通過單位運行評價指標與財政管理指標相銜接，形成完整的區域財政資金管理體系，逐步強化公共資金績效管理。
為保證內控建設取得實效，昆明市在整體工作實施方案中充分體現了“三個結合”：一是以單位為導向，實現內控建設與單位實際工作需求的有效結合。二是注重資金使用效率，實現內控建設與財政資金管控的有效結合。三是借助外力，通過組建全國性專家委員會等形式，借鑒省內外內控建設的經驗，實現內控建設內生動力和外部先進經驗的有效結合。
四、問題導向，“兩階段”實施
為體現內控建設的有效性，昆明市在全面推進內控工作中，堅持以問題為導向，分兩個階段實施。第一階段是選取市級38家單位進行基礎評估，在摸清家底、找準問題的基礎上，選出19家重點單位在2016年3月前完成建設工作；第二階段就是在前一階段基礎上全面推開，2016年底全面完成行政事業單位內部控制建設工作。
第一階段基礎評估工作已于2015年11月圓滿結束，重點單位建設工作正在進行。本次基礎評估采取了以資料分析為主、現場訪談及標準問卷評估為輔，以定性分析為主、輔以定量分析為參考的評估方法，最大程度上對相關行政事業單位的內控規范現狀進行客觀評估。通過對38家單位進行基礎評估和調研訪談，目前我市行政事業單位內部控制總體上還比較薄弱，突出表現在以下11個方面：
一是多數單位比較注重決策、執行和監督相互分離，傾向于履行較為嚴格的審核審批程序和集體決策方式，同時存在“重形式、輕實質”的“被簽字”現象，人為增加審批環節和議事程序，在降低辦事效率的同時并沒有真正明確審核責任，事倍功半。
二是內部審計監察力量普遍薄弱，人手少，多為兼職，缺乏業務指導和科學規劃設計，未能充分發揮內部監督檢查的防范風險、提前把關的作用。
三是“分事行權”情況不理想，不同類型事項的崗位職責、辦事權限與審批程序沒有得到明確規定和有效實施。在內部管理中，對不同業務管理方式“一刀切”的現象普遍存在。
四是人員素質不齊，有1/3單位內部關鍵崗位資格能力不高；受限于專業限制和人員不足，有1/4單位無法實行關鍵崗位工作人員輪崗。
五是歸口管理方法未能得到科學設計和有效實施，職能管理崗位的專業能力未能有效發揮。相關業務獨立運行既不能發揮單位綜合管理效能，同時也容易造成工作錯誤甚至滋生舞弊風險。
六是單位預算編審不準確、不科學，缺乏內部項目評審機制；對預算執行差異缺乏有效管理；對預算決算的分析和結果運用普遍缺失。
七是對預算績效管理的評價結果應用不夠重視，缺乏績效提升和改進機制。
八是缺乏有效機制和手段對業務部門經濟活動予以有效管控，難以保證業務真實性。財務與業務脫節現象較為嚴重。
九是在政府采購職責分離方面的制度設計存在不足，制約了業務的正常開展。
十是合同管理相對薄弱，普遍缺乏對合同的訂立、歸檔、執行情況等過程的有效管理。
十一是重大項目檔案管理薄弱，項目資料缺乏有效管理。基礎評估結果客觀公正，其單位基礎評估報告分別得到了單位和專家委員會委員的審驗通過。
五、建章立制，“五保障”運行
為確保內控規范工作順利實施，昆明市在推廣機制方面做到了“五保障”：
一是組織保障。市政府成立行政事業單位內部控制規范工作領導小組，組長由常務副市長擔任，副組長由市政府辦公廳、市財政局、市監察局、市審計局主要領導擔任，領導小組成員為市級一級預算單位主要負責人。領導小組在市財政局設立辦公室，由市財政局分管會計管理工作的領導任辦公室主任，負責落實領導小組的各項決策和日常工作。按照市政府要求，市級各行政事業單位和各縣區均成立了由主要領導任組長的工作領導小組，為全面推進內部控制規范建設提供了組織保障。
二是思想保障。分層次召開動員暨培訓會，市級各行政事業單位主要領導、縣區政府分管領導和各單位分管領導、相關處室負責人先后接受了思想動員和培訓。為使單位領導真正了解內控建設的內涵，增強開展內控規范建設的信心，市內控辦利用近兩個月時間,組織相關專家和工作人員，深入市級26家單位和各縣區、各開發（度假）園區，通過與部門和單位領導、業務處室負責人面對面交流溝通，使各級領導單純把內控理解為財務風險和廉政風險防控，或內控建設就是加強制度建設的思維得到了有效擴展，實現了從“要我內控”到“我要內控”的理念轉變，從而營造了良好的內控規范建設氛圍。
三是智力保障。經市政府同意，東北財經大學會計學院、中國內控研究中心行政事業單位研究所聯合中介機構、社會智庫資源，共同組建研究團隊，成立昆明市行政事業單位內部控制規范專家咨詢委員會，向全市各單位提供政策咨詢和內控規范的指導、培訓、過程答疑。成立6個工作小組，并每家配置專職顧問1名，保證了市級38家單位基礎評估工作的順利進行。
四是經費保障。從事第一階段市級38家單位基礎評估和重點單位建設的中介機構，由市政府委托市財政局在全國范圍內公開招標，其開展基礎評估和重點建設所需經費按統一標準，由單位列入部門預算，按協議規定自行支付。
五是機制保障。建立公示制度，由市領導小組辦公室定期對市級預算單位內部控制規范建設情況進行公示。實行約談機制，對連續三次內部控制評價不合格的單位，由市領導小組辦公室對主要領導進行約談。實行跟蹤評價和監督考核機制，對市級預算單位內部控制規范工作情況，由市財政局作為預算批復的參考指標，對內部控制規范工作推進不力的單位，予以核減預算，并納入年度決算內容；由市審計局列為審計內容；由市監察局作為黨風廉政建設考核重點之一。
六、四個方面，推進內控建設
在下一步工作中，昆明市內控辦會同中介機構將重點圍繞4個方面開展工作，以確保在今年取得實質性成果。
一是建立專題研究解決方案機制。針對基礎評估發現的問題，應由各部門(單位)通過內控建設改進的，通過重點單位內控建設進行流程優化和職責明確，設計科學的標準與操作規程;可以在財政局解決的，通過財政管理7大業務內控規范和操作規程實現財政管理提升;需要市政府協調統一政策的，通過市內控建設領導小組組織研究解決。
二是以解決實際問題為導向進行內控設計。本著先易后難的原則，通過可行性研究和針對性設計，從普遍存在的共性問題入手，成批量確定亟需解決的實際問題，發揮昆明內控建設“一體化”優勢，統一設計，分別實施，提煉共性，兼顧個性。
三是通過信息化固化制度。在重點建設單位部署內部控制信息系統，通過配置崗位權限和設置審批流程，固化內控制度。通過設計開發財政指標管理系統，提取整合各單位內控運行關鍵環節信息數據，為財政管理決策提供科學依據。通過“一體化”建設，全面提升昆明市各單位內部管理水平和政府理財水平。
四是明確縣區推進路線。按照市級先行、縣區跟進的原則，在前期調研和市級部分單位基礎評估的基礎上，明確縣區以財政先行的內控規范建設推進路線，聯動實施，保證全市在年底前全面完成內控建設工作。
七、昆明市的內控推廣創新思路得到財政部的認可
財政部對昆明市的行政事業單位的創新思路，給予了相應的肯定，并通過財政部的官網報道，進行宣傳。
（一）創新模式，推進“一體化”。將財政管理內部控制與行政事業單位內部控制進行整合，以提升政府公共資金使用效益為共同目標，形成“以預算為主線，以財政資金流程控制為核心”的內部控制規范整體框架即“一體化”建設。具體采取橫向聯動與縱向聯動相結合方式，即以市財政局帶頭、市級其他單位跟進的橫向聯動，保證財政資金“出口”與預算單位資金“進口”管理相銜接；采取市級與區縣同步實施的縱向聯動。
（二）以問題為導向，實施“兩步走”。第一階段是突出重點，先行試點。選取市級38家單位進行基礎評估，于2015年11月圓滿結束，共收集各類問題130多個，在此基礎上，選出18家單位作為重點試點單位。第二階段是全面推開、整體推進。在試點基礎上全面推開，力爭2016年底全面完成。今年以來，市級18家重點建設單位和石林、宜良兩個試點縣先后完成了內控組織建設、決策機制建設、關鍵控制崗位完善等。制定了財政端和單位端一體化的“基本制度+業務管理規范+業務管理流程”的制度流程體系；明確了財政端272個和單位端60個以上的關鍵控制點和控制要素；完善了確保末端數據真實的內控信息系統建設；在解決業務管理問題的同時，實現了分事行責、分級授責、分崗履責。今年3月，首批市級18家重點建設單位和兩個試點縣已正式實施內控管理信息化系統并上線運行。
（三）注重實效，定位“三目標”。一是“聚合”，通過有效銜接政府預算各環節，以科學管理加快資金周轉速率，以利于盤活結余資金，調配閑置資金，進而促進財政資金、公共資產、公共資源高效運轉；二是“量化”，通過量化指標和內控流程實現工作任務分解，實現財權與事權的匹配統一，動態實時優化資源配置，避免政策制定的滯后性與監管難度；三是“閉環”，通過建立風險評估、內控建設和考核評價的閉環體系，不斷提升政府治理水平。
（四）完善機制，保障“四到位”。一是組織到位。市政府成立行政事業單位內部控制規范工作領導小組，領導小組成員為市級一級預算單位主要負責人。領導小組在市財政局設立辦公室，市級各行政事業單位和各縣區均成立了由主要領導任組長的工作領導小組。二是團隊到位。成立6個工作小組，并每家配置專職顧問1名，向全市各單位提供政策咨詢和內控規范的指導、培訓、過程答疑，保證了市級38家單位基礎評估工作的順利進行。三是資金到位。從事第一階段市級38家單位基礎評估和重點單位建設的中介機構，由市政府委托市財政局在全國范圍內公開招標，其開展基礎評估和重點建設所需經費按統一標準，列入部門預算。四是機制到位。建立公示制度，由市領導小組辦公室定期對市級預算單位內部控制規范建設情況進行公示；實行約談機制，對連續三次內部控制評價不合格的單位，由市領導小組辦公室對主要領導進行約談；實行跟蹤評價和監督考核機制，對市級預算單位內部控制規范工作情況，由市財政局進行跟蹤。
（五）成效顯現，強化“五規范”。一是預算編審管理更為規范。厘清了部門預算編制的各級責任主體，提高了預算編制的準確性，規范了預算編制的依據，科學確定了預算執行的時間計劃。二是預算執行管理更為規范。實現了全口徑預算執行，規范了部門預算支出，通過上線使用的四張動態監控表，實時反映了部門預算執行進度，實現了分事履責和分類事項管控，通過財政預算批復和單位內部預算分解，倒逼預算編制的科學性。三是政府采購管理更為規范。實現了采購預算與預算編制的有效融合，完善了政府采購管理體系，規范了采購分類業務流程，明確了采購預算批復后的執行時限要求，提高了采購預算執行效率，通過規范合同管理，規避了法律風險。四是資產管理更為規范。補充了部門資產管理內部控制制度，落實了資產管理單位內部的責任主體。五是非稅收入管理更為規范。建立健全了非稅票據管理機制，明確了現金繳款時限要求，對執收環節的運行風險進行了有效控制，完善并規范了稽查整改及監督工作的具體措施。
八、行政事業單位的內控項目報價，未來處于上升趨勢
從今年1到5月份的內控項目采購來看，大多數單位的項目預算集中在200萬元以下。其中，內控咨詢項目預算主要集中在0~49萬元，總量占比也較小；內控信息化建設項目預算普遍在20~500萬元之間，尤以20~200萬元這個區間段為主，總量占比較大；內控評估/審計項目預算占比最少，無論從區間或總量上看，都處于較低的位置。
未來，隨著行政事業單位從過去的單一單位的內控建設需求采購，逐步向平臺化、一體化運作的發展導向來看，價格將處于穩定上升的趨勢。
（以上部分信息源自昆明市財政局官方網站、財政部官方網站）
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