內部控制是企業和行政事業單位有效防范風險、規范權力運行的主要手段，也是會計職能拓展升級的重要支撐，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的長效保障機制。貫徹落實黨的十八屆四中全會、十九屆四中全會關于“強化內部流程控制，防止權力濫用”“健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度”等決策部署，《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）明確提出“修訂完善內部控制規范體系，加強內部控制規范實施的政策指導和監督檢查，強化上市公司、國有企業、行政事業單位建立并有效實施內部控制的責任”的改革任務，為做好當前和今后一段時期內部控制規范建設與實施工作指明了方向，提供了根本遵循。

一、“十三五”時期內部控制規范體系建立與實施工作取得的主要成績

“十三五”期間，財政部建立健全我國企業和行政事業單位內部控制標準體系，聯合有關部門大力推動主板上市公司、中央企業、行政事業單位等各類型組織實施內部控制規范，積極發揮內部控制在規范單位內部運行、有效防范舞弊、保證會計信息真實完整、提升經營管理水平和風險防范能力等方面的重要作用。

（一）行政事業單位內部控制建設逐步加強。

貫徹落實《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》提出的“建立內控報告制度”要求，2017年1月，財政部印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，并連續五年組織開展了行政事業單位內部控制報告編報工作，通過“以報促建”的方式，指導督促各級各類行政事業單位加強內部控制建設。截至2020年底，全國56萬多家行政事業單位編制并報送單位年度內部控制報告。各級各類行政事業單位的內控意識逐步提高，內控體系逐步完善，內部控制在防范行政事業單位內外部風險、保證會計信息真實完整等方面發揮了積極作用。

（二）企業內部控制規范穩步實施。

“十三五”期間，財政部會同證監會積極推動上市公司實施企業內部控制規范，披露內部控制評價報告和審計報告，并連續五年對上市公司執行企業內部控制規范情況進行監測分析，發布相關分析報告，引起資本市場的廣泛關注。2016年至2020年間，我國披露內部控制評價報告的上市公司從2900家增加至4000家，聘請會計師事務所對內部控制有效性進行審計并出具審計報告的上市公司數量從2300家增加至3000家。上市公司實施企業內部控制規范的數量逐年增加，實施效果逐漸提高。內部控制在提高上市公司信息披露質量、保護投資者合法權益等方面發揮了重要作用。

此外，財政部還會同國務院國資委等部門，積極推動中央企業實施企業內部控制規范，完善內部控制體系。截至2020年底，全部中央企業基本建立起規范、完善的內部控制體系，提高了國有企業治理水平，增強了國有經濟的抗風險能力。

（三）小企業內部控制規范初步建立。

為提高小企業經營管理水平和風險防范能力，2017年7月，財政部印發了《小企業內部控制規范（試行）》，緊扣我國小企業面臨的主要風險和管理困難，引導小企業加強內部控制建設，推動廣大小企業的規范健康發展。同時，財政部通過宣傳培訓、編寫上報信息、刊發解讀性材料等方式，多措并舉指導小企業建立健全內部控制體系，助力小企業經營管理者逐步提升內部控制意識和風險防范能力。

二、“十四五”時期內部控制規范體系建設與實施面臨的形勢和挑戰

隨著全面依法治國深入推進和經濟社會蓬勃發展，企業和行政事業單位內部控制規范體系建設與實施工作面臨諸多機遇和挑戰。

（一）全面依法治國要求持續深入開展內部控制規范體系建設與實施工作。

黨的十九大把堅持全面依法治國作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。黨的十八屆四中全會對依法治國提出了全方位的論述，明確提出加強對內部權力的制約, 要求“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。黨的十九屆四中全會進一步提出“健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明晰權力邊界，規范工作流程，強化權力制約”。這就要求我們持續完善內部控制規范體系，進一步推動各單位強化內部控制，形成科學有效的權力制約和協調機制，把權力關進制度的籠子里，用制度管權管事管人，確保各單位按照法定的權限和規定的程序行使權力。

（二）強化財會監督要求充分發揮內部控制的全過程監督作用。

十九屆中央紀委四次全會首次將財會監督納入黨和國家監督體系，并對財會監督與其他形式的監督有機貫通、相互協調提出明確要求。內部控制作為財會監督的重要手段，將制衡機制、授權審批等控制措施有效嵌入單位日常管理活動之中，可以實現“控制關口”前移，有助于發現問題、糾正偏差，具有事前、事中和事后全過程監督的特點。這就要求我們充分發揮內部控制的全流程監督作用，聯合證監會、國資委和各行業主管部門，建立權威高效的內部控制規范執行機制，加強對上市公司、國有企業和各級行政事業單位建立健全并有效實施內部控制規范的評價和監督，逐步提高內部控制規范的實施效果。

（三）會計職能的拓展升級對內部控制規范體系建設與實施提出更高要求。

長期以來，會計工作側重于會計核算，主要是為外部相關單位和人員提供并解釋歷史會計信息，考慮外部投資者、社會公眾和外部審計較多，而利用會計信息參與內部經營管理決策、加強風險管控等較少。隨著經濟轉型升級和創新發展，會計工作的職能職責發生著重大變化，會計的管理職能作用有待拓展升級。這就要求我們進一步強化內部控制規范的建設與實施，充分發揮內部控制在輔助管理決策、風險管控等方面的職能作用，助力會計工作的轉型升級。

（四）經濟社會的不斷發展對完善內部控制規范體系提出迫切要求。

伴隨著經濟社會蓬勃發展，各種新技術、新業態、新模式不斷涌現，對內部控制提出了新的挑戰。相比之下，現行的內部控制規范對新商業模式、新交易類型的內部控制支撐不足，對大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術環境下的內部控制應對不及時，內部控制規范服務經濟社會發展的能力亟待增強。這就要求我們持續健全完善內部控制規范體系，一方面完善企業內部控制規范，增加與新技術、新業務相關的內部控制指引；另一方面，健全行政事業單位內部控制規范，更好地發揮內部控制在服務財政中心工作、推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要支撐作用。

三、“十四五”時期內部控制規范體系建設與實施工作重點及具體措施

“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，我國內部控制規范體系建設與實施工作面臨著新的更高要求。《規劃綱要》在總結成績、分析形勢的基礎上，從完善內部控制規范體系、加強內部控制規范貫徹實施、強化各單位內部控制責任等方面，提出了“十四五”時期內部控制規范體系建設與實施工作的具體舉措。“十四五”期間，財政部將圍繞服務推進國家治理體系和治理能力現代化，結合國內外內部控制理論與實踐界的不斷發展，持續增強我國內部控制規范體系的權威性和指導性，推動我國內部控制規范體系建設與實施工作取得新的更大發展。

（一）加強內部控制相關法治建設。

法治建設是內部控制規范體系持續建立健全并有效實施的重要保障。“十四五”期間，財政部將加強內部控制相關法治建設，積極推動修訂《會計法》《注冊會計師法》《公司法》《行政單位財務規則》《事業單位財務規則》等法律法規和部門規章，明確相關單位建立健全內部控制體系的要求，壓實單位負責人的責任，強化對虛假披露內部控制信息的處罰力度，將內部控制審計納入注冊會計師法定業務。

（二）進一步健全完善并有效實施企業內部控制規范。

1.系統梳理修訂企業內部控制規范體系。立足我國企業實際，堅持問題導向和系統思維，系統梳理現行企業內部控制規范體系，加強對特殊行業、特定業務事項及特定類型企業內部控制的研究，修訂完善《企業內部控制基本規范》及其配套指引，以更好指導企業開展內部控制體系建設。

2.推動上市公司有效實施企業內部控制規范。“十四五”期間，財政部將會同證監會等監管部門，進一步擴大上市公司實施內部控制規范的范圍，加強對上市公司實施企業內部控制規范的管理、指導和監督，不斷提高上市公司治理水平和信息披露質量，保護投資者合法權益，促進我國資本市場健康發展。一是擴大實施范圍。在原中小板上市公司并入主板實施企業內部控制規范的基礎上，進一步擴大上市公司實施內部控制規范的范圍。二是加強政策指導。針對當前高發的上市公司財務造假案例，印發《關于進一步提升上市公司財務報告內部控制有效性的通知》，加強對上市公司實施企業內部控制規范的政策指導，規范會計師事務所內部控制審計行為，提升上市公司財務報告內部控制的有效性和會計信息質量。三是強化監督檢查。會同證監會等部門，形成監管合力，加強對上市公司執行企業內部控制規范情況，特別是上市公司內部控制有效性和內部控制重大缺陷認定及整改情況的監督檢查，持續提升內部控制監管效能。

3.推動國有企業有效實施企業內部控制規范。國有企業作為國民經濟的重要支柱，應當在貫徹實施企業內部控制規范中發揮表率作用。“十四五”期間，財政部門將會同各級國有資產監管機構推動國有企業有效實施企業內部控制規范。一是針對國有企業的投融資、金融衍生交易、境外投資等高風險業務，指導國有企業完善決策機制、優化業務流程，健全內控措施，強化監督檢查，有針對性地加強對國有企業執行企業內部控制規范的政策指導。二是在中央企業實施企業內部控制規范的基礎上，適時推動其他類型國有企業和地方國有企業執行企業內部控制規范，全面提高我國國有企業經營管理水平和風險防范能力。

（三）持續修訂完善并有效實施行政事業單位內部控制規范。

1.建立行政事業單位內部控制規范體系。財政部門和各行業主管部門加強統籌協調、明確職責分工，加強對行政事業單位內部控制規范體系建設的分類指導，逐步完善行政事業單位內部控制規范體系。建立“制訂完善-指導實施-監督評價”的閉環管理機制，提高行政事業單位內部控制規范的實施效果。

2.完善行政事業單位內部控制報告制度。在優化完善并適度簡化報送要求的前提下，持續開展行政事業單位內部控制報告編報工作，并對行政事業單位執行內部控制規范情況進行分析，形成相關分析報告，為完善行政事業單位內部控制規范體系提供基礎數據支撐。鼓勵各地區、各部門開展內部控制報告分析應用、內部控制監督檢查等工作。

3.強化行政事業單位內部控制規范的落地實施。各級行政事業單位要不斷完善新技術影響下的內部控制信息化配套建設，充分利用信息化手段，將各項控制措施嵌入信息系統中，推動內部控制規范的有效實施，不斷提升單位內部控制水平。各級財政部門要總結提煉行政事業單位內部控制建設典型案例和先進經驗，開展行政事業單位內部控制案例庫建設，供有關行政事業單位開展內部控制建設時參考借鑒，不斷提高行政事業單位內部控制規范實施效果。

四、強化實施保障，確保“十四五”時期各項任務取得實效

內部控制規范體系建設與實施工作是一項長期復雜的系統工程，需要各地區、各部門、各單位上下一心、通力合作、統籌謀劃、協同推進。

（一）加強組織領導，明確主體責任。

一分部署，九分落實。財政部要繼續發揮內部控制規范體系建設與實施的主導作用，加強與證監會、國資委等監管部門和各行業主管部門的協同配合，齊抓共管形成合力。各地區、各部門要高度重視本地區（部門）內部控制工作，提高政治站位，加強組織協調，積極推進內部控制規范體系在本地區（部門）全面有效貫徹落實。各單位負責人要切實加強對內控工作的組織領導，推動本單位內控體系建設與實施工作，同時以身作則、以上率下，帶頭遵守和執行內部控制規定，并對單位內部控制的有效性承擔主體責任。

（二）開展監督評價，確保有效實施。

加強對單位內部控制建設與實施工作的監督檢查，是內部控制規范體系有效實施的重要保障。各地區、各部門應當加強對各單位內部控制建立與實施情況的監督檢查，對于發現的問題和薄弱環節，要督促各單位及時加以整改落實，同時推動內部控制與審計、巡視、紀檢監察等其他監督方式的有效貫通，形成監督合力。各單位應當建立健全內部控制的監督檢查和自我評價制度，通過日常監督和專項監督，檢查內部控制建設與實施過程中存在的突出問題和內控缺陷，并有針對性地制定整改措施，明確整改時限和要求，進一步改進和加強單位內部控制。

（三）堅持問題導向，強化成果運用。

內部控制建設與實施工作要堅持問題導向，各單位要針對重點業務領域和關鍵崗位，明確權責分工，優化業務流程，查找存在的薄弱環節和風險隱患，開展風險評估，完善內控措施，提高內部控制的針對性和有效性，充分發揮內部控制在單位發展中的保駕護航作用。各地區、各部門應當加強內部控制評價結果、內部控制審計意見、內部控制報告等監督評價結果的有效運用，將內部控制監督評價結果作為預算安排、績效考核評價、責任追究等工作的重要參考。

（四）加強宣傳培訓，營造良好氛圍。

各地區、各部門、各單位要加大宣傳教育和培訓力度，把內部控制建設與實施工作與全面依法治國、懲治和預防腐敗、推進國家治理體系和治理能力現代化等黨中央的決策部署相銜接，廣泛宣傳加強單位內控體系建設的必要性和緊迫性，廣泛宣傳內部控制相關先進經驗和典型做法，引導單位廣大干部職工自覺提高風險防范和抵制權力濫用意識，為全面推進內部控制規范體系建設與實施工作營造良好的環境和氛圍。

【來源：中華人民共和國財政部】

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