提高防范化解重大風險的能力是推動經濟高質量發展的必然要求。黨的十九大報告強調，要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰。防范化解重大風險，地方財政是重點。近年來，隨著供給側結構性改革的穩步推進，地方財政經濟運行出現諸多積極變化，新動能作用顯現，但風險也在日趨復雜化。分析風險的深層次原因，主要來自于體制變遷中的兩個沒變，即改革有進展，但“風險大鍋飯”沒變，“小馬拉大車”沒變。在此背景下，要從整體上認識風險的復雜性，準確把握財政風險、金融風險和經濟風險三者關系，提升化解風險的綜合能力。
風險復雜化 財政經濟運行出現新特征
隨著供給側結構性改革的穩步推進，地方財政經濟運行出現諸多積極變化，新動能作用顯現。東部地區經濟呈現高質量增長；西部地區GDP增速較高；東北地區指標也已呈回暖態勢。在看到亮點的同時，我們也發現，地方財政經濟運行中的風險在快速變型，且日趨復雜化。從橫向區域維度來看，一些指標在地區之間表面上趨同，但實際發展質量差距較大，經濟區域分化出現新特征。從縱向時間維度來看，一些財政經濟發展指標看似在變好，實質是風險隱藏或者變型，財政能力背后隱藏著風險。
其一，一二三產業比例趨同，但區域發展質量差距拉大的風險上升。根據調查問卷數據，2015年至2017年，縣級樣本的一二三產業結構比例趨同。東、中、西和東北地區第一產業均呈下降趨勢，第二產業基本持平，第三產業均呈上升趨勢，且均接近于全國平均水平44%。
在一二三產業趨同的背后，各區域實際發展質量卻差距較大。東部地區因較早進行產業升級、科技創新，以及在教育、研發等領域的持續高投入，其第三產業保持高增長，成為其經濟的主要支撐。中部和西部地區二產和三產基本保持穩定，在一定程度上反映了供給側結構性改革的成效。東北地區產業結構呈現“被動優化”，在經濟不景氣背景下一產和二產出現不同程度的萎縮，導致三產比例上升。
其二，經濟保持中高速增長，但區域新舊動能轉換斷檔風險猶存。從問卷調查縣級樣本數據看，2015年至2017年，全國樣本縣GDP增速均屬中高速增長，但區域分化明顯，東北地區增長乏力尤顯突出。東部地區新舊動能轉換速度加快，這得益于高技術更迭快、業態多元、產業融合發展，創新在技術、產品、市場、商業模式等各個層面全面體現。西部地區GDP增速最高，新舊動能轉換呈點狀突破。如貴州的“大數據”發展戰略“異軍突起”。東北地區GDP增速最低，全社會固定資產投資增速更是兩年均為負值，但較以往有所改善。從速度看，形勢不錯，但從新舊動能轉換看，不容樂觀，轉換斷檔的風險依然存在。
其三，實體經濟盈利水平改善，但經濟風險在以變形的方式擴散。從縣級問卷樣本數據看，全國工業企業經營情況整體向好，工業企業利潤率指標2017年雖較2016年略降，但比2015年有所增長。而從規上企業虧損面指標看，2015年至2017年，全國呈現逐年上升趨勢，東北地區在工業企業虧損面更大。這表明，經濟風險實際上在以一種變形的方式擴散。
其四，地方財政自給率略有下降，財政能力區域不均衡風險擴大。從樣本省份情況看，2015年至2017年財政自給率略有下降，平均在50%左右。但分區域來看，差異巨大，2015年至2017年，東部地區財政自給率遠高于西部地區，財政能力區域不均衡的風險在擴大。
其五，財政收入保持中高速增長，但收入質量風險不容忽視。據財政部統計數據，2017年，全國一般公共預算收入增速為7.4%，呈現中高速增長態勢。但部分地區情況堪憂，收入質量不夠穩定。這與經濟增速下滑有一定關系。從問卷樣本數據來看，稅收收入占比（稅收收入與一般公共預算收入的比例）2016年比2015年下降，省級樣本從77.6%下降到75.7%，市級樣本從60.12%下降到51.67%，縣級樣本從69.5%下降到69.1%。從財政部公布的數據來看，稅收收入占比下降的這種情況在2017年略有改善，但其隱含的風險不容忽視。
其六，支出剛性越來越大，財政“托底”風險隨之加大。隨著經濟增速和財政收入增速的放緩，財政收支缺口增大。特別是基本公共服務支出呈剛性增長態勢，加之應對環境修復治理、人口老齡化、城鎮化以及“補短板”等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾較大，尤其是縣級財政壓力較大，財政運行風險上升。
其七，銀行不良貸款規模擴大，金融風險隱患不可小覷。從省級樣本數據來看，2015年至2017年，全國商業銀行不良貸款余額有所擴大。整體來看，不良率并未顯著上升，但杠桿率高企，金融風險仍是重大隱患。
深層次原因
體制變遷中的兩個“沒變”
出現上述問題的深層次原因，來自于體制變遷中的兩個沒變。即改革有進展，但“風險大鍋飯”沒變，“小馬拉大車”沒變。因此，出現了改革進展與現有風險的復雜性和隱蔽性難以適應的情況。換句話說，這是改革滯后于發展所導致的。
原因一：“風險大鍋飯”沒變。
經過多年財政改革，我國財政規模在不斷擴大，但財政能力受整體制度的約束難以增強。究其原因，主要在于改革建成了激勵機制，而構建風險約束（分擔）機制還只是剛剛破題。即“利益大鍋飯”已被打破，而“風險大鍋飯”依然如故。這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。這突出表現在四個方面。
一是在政府與國企的關系中，對國企總是“激勵+激勵”，政府總是最后承擔其風險；二是在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種“準財政”活動，其風險往往最后全部轉移到政府財政部門；三是在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的“或有負債”，上級政府很難“見死不救”，層層傳遞，最后中央兜底；四是在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種“建設”，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻總是“金蟬脫殼”推給下一屆政府。雖然建立了債務的終身問責制，但約束性還不夠強。打破“風險大鍋飯”應是當前整個改革的重要內容。
原因二：“小馬拉大車”沒變。
“小馬拉大車”，一是地方政府尤其是基層政府財力與事權不匹配，導致“財力小馬”拉“支出大車”；二是基層政府財政能力與事權不匹配，導致“能力小馬”拉“辦事大車”。造成這兩種情況的主要原因是事權與支出責任改革滯后。目前地方財政支出占全國財政支出的比重高達85%，這在世界上是絕無僅有的，這表明國家的大量事權主要是靠地方尤其是基層政府來履行的，超越了地方政府能力，其治理失靈的風險隱患較大。
“上面點菜、下面買單”和基層政府“小馬拉大車”情況普遍。如義務教育、社會保障、三農問題、生態環境等新增事權的制度設計，大都采取自上而下的形式，并以“上級決策、下級執行”方式來實施，把事權層層下移，導致地方政府尤其是基層政府有心無力。其結果至少導致了以下兩方面的問題。一是財政事權過度下沉，既超出了地方的辦事能力，也超出了地方的財政能力，治理失靈風險加大。二是越到基層政府，其可支配財力越小，支出責任越大。財產性收入成為地方政府的重要收入來源，基層財政的脆弱性越來越大，難以持續。
把握整體性
提升化解風險綜合能力
財政風險、金融風險和經濟風險等各個領域的風險，是相互轉化和相互穿透的。我們不能從各個領域孤立起來看風險變化，也不能各自為政地防范化解風險，必須從整體上把握，從改革和政策入手，打通各種風險治理之間的壁壘和屏障，提升化解公共風險的綜合能力。
第一，加快要素市場化改革，促進金融“血液”有效循環。要素的市場化是保證市場在資源配置中發揮決定性作用的關鍵。在要素改革中，利率市場化改革是關鍵。在現代經濟中，資金或金融是經濟的血液，利率沒有實現市場化，就等于血液不暢通，經濟也就會產生重大風險。金融體制改革的一個重要方面是監管體制的改革，要著眼于整體防風險，改革監管體制、優化監管方式，提高風險監管能力。此外，完善信貸政策也是題中應有之義。
第二，推動政府治理改革，警惕政府自身制造風險或產生“合成謬誤”。要注意區分個體風險向公共風險轉化的條件。政府要防的是公共風險，而非個體風險。不可眉毛胡子一把抓，不分層次。一方面，在防范重大風險過程中，要警惕政府自身制造風險；另一方面，要防范宏觀經濟政策實施過程中的“合成謬誤”。
第三，優化宏觀政策目標，打造供給側結構性改革的“升級版”。供給側結構性改革取得了一定成效，但也凸顯出一些問題，主要表現在“三去一降一補”五項任務往往單獨分項處理，產業之間、區域之間、部門之間協調不夠，各項任務的目標不一致，同時過度依賴政府行政手段推進。因此，在追求經濟高質量發展的階段，應講求整體觀，圍繞要素市場化改革推出供給側結構性改革“升級版”，通過勞動、資本、土地等傳統要素的激活，以及創新、科技等新要素的注入，提升經濟社會消化成本的能力，推動經濟轉型升級。
第四，綜合權衡各類風險，嚴守公共風險底線。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，要求經濟、社會、文化、生態等各領域統籌、協調、全面發展，社會風險也呈現多領域互相作用、更加復雜的特征。這種情況下，應把防范重大風險擺在首位，通過對短期的調控政策和對中長期規劃的落實，來穩定預期和引導預期，注入確定性來減少各類不確定性及其帶來的公共風險，從而體現全局性、長遠性和整體性。需要注意的是，應當看到財政在風險綜合防治中的樞紐地位，不可能離開財政去防范化解其他領域的風險。從整體來分析，降低當前面臨的經濟社會風險，往往是以財政風險可控為條件的。但同時也應防止財政風險外溢疊加到公共風險之上。
總之，面對不確定性的現實世界，我們需要有不確定性決策思維和常態化風險意識，才可能達到預想的目標，獲得我們想要的確定性，規避我們不想要的風險。因此，公共風險治理不是簡單地等同于個體風險的最小化，不是簡單地把個體風險割裂開來進行治理，而是要在綜合權衡的基礎上，深入把握財政防控風險中的樞紐地位，充分發揮財政對金融風險和經濟風險等風險的調節作用，使得公共風險總體上得到有效控制。
（ 中國財政科學研究院“2017年地方財政經濟運行”調研組 執筆：劉尚希 傅志華 程 瑜）